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農業部關于“鐮刀彎”地區玉米結構調整的指導意見

河北、山西、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、廣西、貴州、云南、陜西、甘肅、寧夏、新疆等省、自治區農業(農牧、農村經濟)、農機、畜牧、農墾局(廳、委),新疆生產建設兵團農業局:

  近年來,中央高度重視糧食生產,出臺了一系列強有力的扶持政策,促進糧食連年增產,為經濟社會大局起到了基礎保障作用。當前,我國糧食供求總量平衡,但結構性矛盾日益突出。受國內消費需求增長放緩、替代產品進口沖擊等因素影響,當前玉米供大于求,庫存大幅增加,種植效益降低。根據玉米供求狀況和生產發展實際,亟需進一步優化種植結構和區域布局,提升農業的效益和可持續發展能力。

  “鐮刀彎”地區,包括東北冷涼區、北方農牧交錯區、西北風沙干旱區、太行山沿線區及西南石漠化區,在地形版圖中呈現由東北向華北-西南-西北鐮刀彎狀分布,是玉米結構調整的重點地區。該地區是典型的旱作農業區和畜牧業發展優勢區,生態環境脆弱,玉米產量低而不穩。為貫徹落實中央關于加快轉變農業發展方式的部署和調整優化農業結構的要求,發揮比較優勢,推進農牧結合,促進產業提檔升級,實現穩糧增收、提質增效和可持續發展,對當前“鐮刀彎”地區玉米結構調整提出以下意見。

  一、切實增強對“鐮刀彎”地區玉米結構調整重要性和緊迫性的認識

  優化“鐮刀彎”地區玉米種植結構,既是適應性的主動作為,更是戰略性的積極調整。

  (一)推進“鐮刀彎”地區玉米結構調整是提高農業綜合效益的重要途徑。近些年來,“鐮刀彎”地區玉米發展過快,種植結構單一,種養不銜接,產業融合度較低,影響種植效益和農民收入。要加快調整玉米結構,構建合理的輪作體系,實現用地養地結合。推進種養結合,實施“糧改飼”,就地過腹轉化增值,實現效益最大化。推進一二三產業融合發展,延伸產業鏈、打通供應鏈、形成全產業鏈,促進農業增值和農民增收。

  (二)推進“鐮刀彎”地區玉米結構調整是提升農業可持續發展能力的現實選擇。“鐮刀彎”地區是北方水資源匱乏的集中區域,也是退耕還林還草和生態涵養建設的重點區域。近些年,由于玉米生產快速擴張,水土流失、土壤沙化等問題加重,資源環境約束與生產發展的矛盾日益突出。需要轉變發展方式,主動調整種植結構,適當調減一些非優勢產區的玉米種植,走出一條資源節約、生態友好的農業可持續發展之路。

  (三)推進“鐮刀彎”地區玉米結構調整是增強我國農業競爭力的有效措施。受全球經濟低迷、石油價格下跌、深加工疲軟等多種因素影響,國際市場玉米供給寬松、價格下跌,而我國因成本上升等因素影響,玉米價格持續上漲,國內外玉米價格倒掛。受此影響,玉米及玉米替代品進口量快速增長,對國內玉米生產造成較大沖擊。適應這種新趨勢,必須主動調整玉米種植結構,緩解當前國內玉米庫存壓力,提升我國農業的國際競爭力。

  對玉米問題要科學地分析、理性地判斷,充分認識玉米在糧食連年增產中的重要貢獻和保障國家糧食安全中的重要地位。同時,正確研判玉米供求趨勢,特別是要看到當前庫存增加較多是暫時的,玉米作為重要的能量飼料,需求呈增長的趨勢是長期的。當前,推進“鐮刀彎”地區玉米結構調整,主要是適當調減非優勢區,對優勢核心產區不僅不調,還要加強產能建設,保障谷物基本自給。各地一定要從全局和戰略的高度,切實增強責任感和緊迫感,準確把握結構調整的重點和方向,調優、調特、調高、調深玉米結構布局,促進玉米生產持續穩定發展。

  二、“鐮刀彎”地區玉米結構調整的思路目標和重點任務

  (一)指導思想

  深入貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中、五中全會和習近平總書記系列重要講話精神,認真落實新形勢下國家糧食安全戰略的總體部署,以市場需求為導向、以提質增效為目標,堅持生態保護優先,強化政策扶持,依靠科技創新,加強信息引導,尊重農民意愿,加快構建“鐮刀彎”地區糧經飼統籌、農牧結合、種養加一體、產業融合的現代農業產業體系,著力提高農產品市場競爭力,走產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的可持續發展之路。

  (二)基本原則

  ——堅持因地制宜,做到有壓有保。綜合考慮“鐮刀彎”地區資源稟賦、區位優勢、市場條件、產業基礎等因素,保護優勢產區,調減非優勢區種植,優先發展比較優勢突出的作物或產業,把玉米結構調整與培育區域特色農產品密切結合,避免產業同構、同質競爭,將資源優勢轉化為產業優勢、產品優勢和競爭優勢。

  ——堅持市場導向,尊重農民意愿。充分發揮市場配置資源的決定性作用,以市場需求為導向,立足多元化、優質化的市場需求,通過規劃指導、信息引導、政策扶持,合理安排作物品種結構。尊重農民意愿和經營自主權,搞好服務和引導示范,不搞強迫命令,不搞一刀切,充分調動各類生產經營主體積極性。

  ——堅持多業并舉,推進產業融合。根據主要農產品自給水平和生產優先序,以銷定產、以養定種,打造全產業鏈。減少籽粒玉米,因地制宜發展青貯玉米、鮮食玉米,統籌兼顧其他生態適宜性作物和優質飼草,科學推進種養結合、生產與加工結合。積極發展產前產后服務業,延長產業鏈,增加附加值。

  ——堅持創新驅動,促進提質增效。加大科研投入,推進農科教、產學研大聯合、大協作,突破結構調整關鍵技術瓶頸,培育重大科技成果,促進節水、節肥、節藥等高產高效技術轉化應用,增強產業科技自主創新能力。創新生產經營方式,培育新型經營主體,發展農業社會化服務,示范帶動結構調整,引導產業轉型升級。

  ——堅持著眼全球,確保產業安全。充分利用國際國內兩種資源、兩個市場,建立產業預警機制。用好用足國際農產品貿易規則,建立健全有利于保護農民利益、玉米生產持續發展的貿易管理機制。引導國內企業在國際市場配置資源、布局產業,培育具有國際競爭力的大型農業企業集團。

  (三)重點任務

  力爭到2020年,“鐮刀彎”地區玉米種植面積穩定在1億畝,比目前減少5000萬畝以上,重點發展青貯玉米、大豆、優質飼草、雜糧雜豆、春小麥、經濟林果和生態功能型植物等,推動農牧緊密結合、產業深度融合,促進農業效益提升和產業升級。一是構建時空匹配的布局結構。立足各地的氣候條件、生產水平和產業基礎,因地制宜、突出重點,從時間和空間上合理布局,科學引導不同類型區域農業結構調整。二是構建用養結合的種植結構。優化種植結構,推行糧豆輪作等生態友好型耕作制度,建立用地養地結合的土地利用模式,促進區域農業可持續發展。三是構建農牧結合的種養結構。充分挖掘飼草料生產潛力,大力發展草食畜牧業,形成糧草兼顧、農牧結合、循環發展的新型種養結構,促進糧食作物、經濟作物、飼草料三元種植結構協調發展。四是構建產加銷結合的產業結構。建設鮮食、飼用及其他專用玉米原料基地,著力發展加工、物流和服務業,延長產業鏈條,增加生產效益。

  (四)技術路徑

  圍繞“鐮刀彎”地區結構調整的目標任務,重點是推進“六個調整”。一是適宜性調整。重點是調減高緯度、干旱區的玉米,改種耐旱的雜糧雜豆和生育期短的青貯玉米。二是種養結合型調整。重點是糧飼兼顧,調減籽粒玉米、發展青貯玉米和苜蓿,以養定種,把“糧倉”變為“糧倉”+“肉庫”+“奶罐”。三是生態保護型調整。重點是調減石漠化地區的玉米種植,改種有生態涵養功能的果桑茶藥等經濟林、飼草、飼油兼用的油莎豆等,既保護生態環境,又促進農民增收。四是種地養地結合型調整。重點是東北地區恢復大豆玉米輪作,因地制宜發展苜蓿玉米輪作,華北地區實行冬小麥夏花生(豆類)種植,發揮豆科作物固氮養地的作用。五是有保有壓調整。重點是穩定玉米核心產區,調減北方農牧交錯區、西北風沙干旱區、西南石漠化區等非優勢區的玉米,特別是調減黑龍江和內蒙古第五積溫帶及部分第四積溫帶的玉米。六是圍繞市場調整。重點是發揮龍頭企業和新型經營主體的帶動作用,實行訂單種養、產加銷融合。

  三、“鐮刀彎”地區玉米結構調整的重點區域

  綜合考慮自然生態條件、農業結構現狀、生產發展水平、替代作物效益及結構調整潛力和可行性,把握好五個區域的結構調整重點和方向。

  (一)東北冷涼區

  區域特點:該區位于高緯度、高寒地區,包括黑龍江北部和內蒙古東北部第四、五積溫帶以及吉林東部山區,≥10℃積溫在1900-2300℃,冬季漫長而嚴寒,夏季短促,無霜期僅有90多天,晝夜氣溫變化較大,農作物生產容易遭受低溫冷害、早霜等災害的影響。由于多年玉米連作,造成土壤板結、除草劑殘留藥害嚴重,影響單產提高和品質提升。

  主攻方向:通過市場引導和政策扶持,把越區種植的玉米退出去,擴大糧豆輪作和“糧改飼”規模。內蒙古、黑龍江和吉林要結合區內畜牧業發展的要求,大力發展青貯玉米,擴大飼料油菜種植,發展苜蓿等牧草生產,滿足畜牧業發展對優質飼料的需求。發揮東北地區種植大豆的傳統優勢,恢復糧豆輪作種植模式。發展優質強筋春小麥,建立硬紅春小麥生產基地。力爭到2020年,調減籽粒玉米1000萬畝以上。

  (二)北方農牧交錯區

  區域特點:該區是連接農業種植區和草原生態區的過渡地帶,涉及黑龍江、吉林、遼寧、內蒙古、山西、河北、陜西、甘肅等?。▍^),屬于半干旱半濕潤氣候區,土地資源豐富,光熱條件好,但水資源緊缺,土壤退化沙化,是我國災害種類多、發生頻繁、災情嚴重的地區,其中干旱發生概率最大、影響范圍最廣、危害程度最重。

  主攻方向:東北四省區結合畜牧業發展需求和大豆、花生、雜糧雜豆傳統種植優勢,以發展青貯玉米和糧豆輪作、花生、雜糧生產為主,同時積極發展飼草種植和飼料油菜;冀北、晉北和內蒙古中部以發展耐旱型雜糧雜豆、馬鈴薯、經濟林果為主,陜甘農牧交錯區以發展雜糧雜豆為主,因地制宜發展飼料油菜;在生態脆弱區,積極發展耐鹽耐旱的沙生植物等。力爭到2020年,調減籽粒玉米3000萬畝以上。

  (三)西北風沙干旱區

  區域特點:該區地處西北內陸,位于昆侖山、阿爾金山、祁連山、白于山和大青山以北的廣大地區,包括新疆、甘肅、寧夏、內蒙古等?。▍^)。屬于干旱荒漠氣候,干旱少雨,光熱資源豐富,晝夜溫差大,≥10℃積溫在2800-4400℃,無霜期115-210天,但水資源緊缺,綠洲沙化、鹽堿化嚴重,牧區草原退化,農業生態系統脆弱。

  主攻方向:充分利用豐富的光熱資源,重點推廣水肥一體化等高效節水措施。在河西走廊灌溉條件較好的地區,發展玉米等制種產業;在寧夏、內蒙古河套灌區,逐步調減高耗水的玉米種植,發展胡麻、油葵、飼料油菜等低耗水作物;在生態脆弱區,積極發展耐鹽耐旱的飼油兼用油莎豆等沙生植物;在新疆地區發展青貯玉米和苜蓿生產,滿足畜牧業發展對優質飼料的需求。力爭到2020年,調減籽粒玉米500萬畝。

  (四)太行山沿線區

  區域特點:該區位于五臺山以南、伏牛山以北,包括山西東部和河北西部山區。氣候溫涼,自北向南從半干旱向半濕潤氣候過渡,年降水量500-650毫米,地勢北高南低,海拔在800-1000米。以旱作農業為主,旱地占耕地面積的80%以上,土層淺薄,水土流失嚴重。農業基礎條件差,灌溉設施不足,春旱伏旱發生頻繁,玉米產量低而不穩。

  主攻方向:大力發展耐旱的雜糧雜豆和生育期短的青貯玉米。發展溝域經濟,促進板栗、核桃、山楂、蔬菜、中藥材等特色種養業、農產品加工業和休閑服務業融合發展,提高農業生產效益。力爭到2020年,調減籽粒玉米200萬畝。

  (五)西南石漠化區

  區域特點:該區位于橫斷山脈以東、大瑤山以西,以云貴高原為主體,包括廣西、云南、貴州等?。▍^)。屬于溫帶和亞熱帶濕潤、半濕潤氣候,水熱條件較好,80%以上土地為丘陵山地和高原,海拔500-2500米,地勢起伏大,農業立體性強。但光照條件較差,春旱、伏旱和秋旱常有發生;地形復雜,不利于農業規?;洜I和機械化生產;巖溶發育廣,石漠化嚴重,農業生態系統脆弱。

  主攻方向:結合落實國家退耕還林還草政策,調減山坡地和缺少灌溉保障地區的玉米種植,積極發展雜糧雜豆、茶葉、核桃、油茶、中藥材等,改良草山草坡,發展飼用麻、飼用桑、飼油兼用油莎豆和人工草地,支撐本地草食畜牧業發展。力爭到2020年,調減籽粒玉米500萬畝。

  四、推進“鐮刀彎”地區玉米結構調整的政策措施

  “鐮刀彎”地區玉米結構調整是一項系統工程,需要統籌協調、強化指導、加大力度、推進落實,調動各方面積極性,構建農業生產發展長效機制。

  (一)加強頂層設計。“鐮刀彎”地區玉米結構調整是一項長期的任務,必須統籌謀劃,搞好規劃引導,有力有序推進。所在省份農業部門應成立結構調整的組織領導機構,明確責任分工,加強協調指導,落實政策措施,特別是要結合本地實際,制定可行的結構調整方案,明確調整方向和重點,科學布局、合理規劃,因地制宜推進結構調整。建立健全協作機制,定期開展工作交流,協調解決遇到的實際困難。

  (二)強化政策扶持。“鐮刀彎”地區玉米結構調整涉及政府、農民、企業等多方面利益,需要加大政策扶持力度,支持地方政府主動推進結構調整,鼓勵種養大戶、農民合作社、龍頭企業積極參與結構調整。完善價格政策。加強與有關部門的溝通協調,完善玉米收儲和大豆目標價格政策,穩定種植收益,調動農民生產積極性。完善補貼政策。研究建立合理輪作體系的補助政策,實現種地養地結合。完善金融政策。加強與各類金融機構的協作,積極創新農業金融產品和服務,引導和激勵金融資金參與農業結構調整。通過建立信貸擔保體系,支持新型農業經營主體開展“糧改飼”、發展現代草食畜牧業,促進農牧結合。同時,要加強主產區基礎設施建設,保護核心產能。

  (三)推進科技創新。“鐮刀彎”地區玉米結構調整需要科技創新,強化技術支撐。大力推進種業科技創新,根據玉米結構調整的需要,加快選育青貯玉米專用品種、高蛋白大豆品種,培育替代種植的高產優質的雜糧飼草等品種。大力推進技術集成創新,改進完善種植制度、栽培方式和配套機具,集成配套籽粒改青貯、玉米改飼草、玉米改雜糧、玉米改大豆等不同種植模式,篩選適宜糧豆輪作施用的除草劑等。

  (四)加強示范引導。“鐮刀彎”地區跨度大、涉及作物多,需要加強服務指導和信息引導,保證玉米結構調整任務落實到位。各地要因地制宜制定玉米結構調整的技術方案,推介適銷對路、高產優質的作物品種,引導玉米結構主動調優、積極調特、努力調深。結合開展綠色增產模式攻關,集成一套玉米結構調整的技術模式,著力打造一批增產增效、節本增效、提質增效的可持續發展示范區。大力推進農牧結合,加大“糧改飼”補助力度,擴大試點范圍,以養定種、農牧結合,帶動“鐮刀彎”地區種植結構優化。

  (五)促進產業經營。“鐮刀彎”地區玉米結構調整不僅是面積的調減,更是產業的升級。大力培育新型經營主體,重點是培育種養大戶、家庭農場、農民合作社等,發揮其在規?;?、標準化、機械化等方面的示范帶動作用。大力扶持龍頭企業,重點是培育一批實力強、信譽好、聯系緊的農業產業化龍頭企業,加快構建大型企業帶動、中小企業拉動、新型經營主體聯動的經營機制,推進訂單生產、產銷銜接、加工轉化,助力結構調整和產業轉型升級。尤其要扶持發展大型畜牧養殖、加工企業和飼草企業,帶動“糧改飼”和農牧結合。

  (六)加強市場調控。健全統計監測制度,加強對玉米生產、消費、進出口、儲運等重點環節的監測,建立健全中長期玉米供求總量平衡機制、市場監測預警機制和信息會商機制,及時準確掌握玉米市場動態。加強市場調控,完善玉米儲備調控體系,優化儲備布局,建立吞吐輪換機制。加強進出口調控,根據國內外市場供求情況,把握好玉米進口的節奏和規模。加大對糧食走私的打擊力度,保護國內玉米生產者的利益。加強輿論宣傳,引導社會公眾適當調整膳食結構,大力倡導科學用糧、節約用糧。

                     農業部

                      2015年11月2日